12月22日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議召開，此次會(huì)議將于12月26日分組審議國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議大氣污染防治法修訂草案(以下簡(jiǎn)稱“修訂草案”)的議案。

       現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近14年未做修改。目前正在進(jìn)行第三次修改，今年9月9日，國(guó)務(wù)院法制辦曾經(jīng)公開《大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》，向公眾進(jìn)行為期一個(gè)月的意見征求。

       21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委提交的修訂草案共八章100條，而現(xiàn)行《大氣污染防治法》僅有66條。因此，修訂草案將是《大氣污染防治法》實(shí)施27年以來的首次大修。

       在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢受國(guó)務(wù)院委托，向大會(huì)做了《大氣污染防治法(修訂草案)》的說明。

       現(xiàn)行法三大方面不適應(yīng)形勢(shì)需要

       根據(jù)周生賢介紹，現(xiàn)行《大氣污染防治法》是1987年制定的，2000年修訂時(shí)重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)二氧化硫的控制，對(duì)防治煤煙型污染起到了很好的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是機(jī)動(dòng)車保有量的急劇增加，我國(guó)大氣污染正向煤煙與機(jī)動(dòng)車尾氣復(fù)合型過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，現(xiàn)行法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。

       周生賢指出，這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，源頭治理薄弱，管控對(duì)象單一。現(xiàn)行法缺乏能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等前端源頭治理方面的要求，也沒有氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物和顆粒物等多種污染物實(shí)施協(xié)同控制。

       周生賢介紹，第二方面的不適應(yīng)為，總量控制范圍較小，重點(diǎn)難點(diǎn)針對(duì)不夠。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，實(shí)施總量控制和排污許可的“酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)”(以下簡(jiǎn)稱“兩控區(qū)”)僅占全國(guó)國(guó)土面積的11.4%，不能適應(yīng)總量減排的需要。同時(shí)，針對(duì)煤炭、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域的污染防治措施不夠完善，污染嚴(yán)重的重點(diǎn)區(qū)域缺乏聯(lián)合防治機(jī)制，重污染天氣應(yīng)對(duì)機(jī)制也不夠健全。

       周生賢提出，第三方面的不適應(yīng)為問責(zé)機(jī)制不嚴(yán)，處罰力度不夠。對(duì)地方政府的責(zé)任規(guī)定較為原則，需要加強(qiáng)責(zé)任考核，完善對(duì)不達(dá)標(biāo)地區(qū)的約束性措施;同時(shí)企業(yè)違法成本低的問題突出，需要強(qiáng)化法律責(zé)任。

       周生賢介紹，2014年6月，環(huán)保部將《大氣污染防治法(修訂草案送審稿)》報(bào)國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院法制辦收到此件后，征求了有關(guān)部門、地方政府和單位的意見，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，召開專家論證會(huì)，并向社會(huì)征求意見，經(jīng)會(huì)同環(huán)保部反復(fù)研究修改，形成了草案。草案經(jīng)國(guó)務(wù)院第71次常務(wù)會(huì)議討論通過。

       實(shí)施大氣環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度

       為此，修訂草案以新修訂的《環(huán)保法》為依據(jù)，全面落實(shí)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的各項(xiàng)制度措施。

       周生賢介紹，此次修法主要遵循四個(gè)原則：一是源頭治理、協(xié)同管控。堅(jiān)持規(guī)劃先行、嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，強(qiáng)化污染物的總量控制和濃度控制;努力實(shí)現(xiàn)從單一污染物向多種污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變;二是綜合政策，突出重點(diǎn)。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和行政手段，突出燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域以及重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治。三是強(qiáng)化責(zé)任，從嚴(yán)管理;強(qiáng)化政府責(zé)任，明確企業(yè)義務(wù)，加大對(duì)污染違法行為的處罰力度;提高違法成本，使排污者不敢違法。第四，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。針對(duì)當(dāng)前霧霾頻發(fā)的形勢(shì)，建立重污染天氣應(yīng)對(duì)機(jī)制。同時(shí)，引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后工藝、設(shè)備，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。

       具體到修改或增加的內(nèi)容，修訂草案提出，國(guó)家實(shí)行以大氣環(huán)境質(zhì)量保護(hù)和改善為核心的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)完成情況納入對(duì)本級(jí)政府大氣環(huán)保監(jiān)管部門及其負(fù)責(zé)人、下級(jí)政府及負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，為考核評(píng)價(jià)重要依據(jù)，并且考核結(jié)果需向社會(huì)公開。而未完成大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的部門或單位，按草案要求，應(yīng)向本級(jí)或上級(jí)政府作出說明，提出整改措施并負(fù)責(zé)落實(shí)。

       根據(jù)修訂草案，未達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定的期限，編制大氣環(huán)境質(zhì)量期限達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取更嚴(yán)格的措施，按期達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。城市大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，社區(qū)的市級(jí)以上城市的大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案。

       建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

       修訂草案提出實(shí)施總量控制和排污許可制度，范圍由過去的“兩控區(qū)”擴(kuò)展到全國(guó)。

       根據(jù)修訂草案，未來全國(guó)每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都將被分配各自的重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制目標(biāo)，由國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門制定，并逐層分解落實(shí)至終端的排污單位。對(duì)超總量或者未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，并約談主要負(fù)責(zé)人。

       同時(shí)，修訂草案提出，必須取得排污許可證的單位為：排放工業(yè)廢氣或本法第54條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位，集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位，其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的單位。

       修訂草案規(guī)定，排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。排污許可證應(yīng)當(dāng)載明排放種類、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放量、排放濃度、排污口設(shè)置、排放方式、監(jiān)測(cè)方案、大氣污染防治工藝和設(shè)施、大氣污染防治技術(shù)要求、應(yīng)急措施等內(nèi)容。

       21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，環(huán)保部起草的《排污許可證管理暫行辦法》向公眾征求意見已經(jīng)結(jié)束，有望近期出臺(tái)。

       在各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的大氣污染重點(diǎn)防治方面，草案提出，在燃煤、工業(yè)方面，明確國(guó)家采取措施逐步降低煤炭消費(fèi)比重，細(xì)化對(duì)多種污染物的協(xié)同控制措施;在機(jī)動(dòng)車方面，強(qiáng)化對(duì)新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車、在用機(jī)動(dòng)車、油品質(zhì)量環(huán)保達(dá)標(biāo)的監(jiān)督管理;此外還加強(qiáng)了建筑施工、物料運(yùn)輸?shù)确矫娴膿P(yáng)塵污染防治措施。

       值得關(guān)注的是，修訂草案增加了一章關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治的內(nèi)容，要求建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行煤炭消費(fèi)等量或者減量替代，并在規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和信息共享方面建立起區(qū)域協(xié)作機(jī)制。

       “我建議關(guān)于增設(shè)聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的條款。一方面可以破除地方保護(hù)主義，解決環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)困難的痼疾，另一方面還可以解決環(huán)境保護(hù)治理措施上的區(qū)域分割問題，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。”中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，從實(shí)現(xiàn)的途徑上來看，如果新設(shè)機(jī)構(gòu)受制于編制等問題難以實(shí)現(xiàn)的話，那么也可以考慮在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上整合。

       此外，修訂草案第六章專述重污染天氣的預(yù)警和應(yīng)對(duì)，要求縣級(jí)以上地方人民政府都需要將重污染天氣應(yīng)對(duì)納入突發(fā)事件。

       四種情形可按日計(jì)罰

       修訂草案強(qiáng)化了法律責(zé)任的約束。

       對(duì)于各種無證、超標(biāo)、超總量、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假等污染違法行為，草案規(guī)定的處罰措施包括沒收違法產(chǎn)品、沒收違法所得、罰款、責(zé)令停產(chǎn)整治、行政拘留、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰，對(duì)受到罰款處罰拒不改正的，實(shí)行按日計(jì)罰。

       根據(jù)修訂草案，被納入“按日計(jì)罰”的行為包括四種情形：超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物，或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放的;未依法取得排污許可證或者未按照排污許可證的規(guī)定排放的;通過逃避監(jiān)管的方式向大氣排放污染物的;建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的;未采取有效措施防止揚(yáng)塵污染的。

       “新《環(huán)保法》已經(jīng)規(guī)定了按日計(jì)罰，修訂草案作為單行法應(yīng)當(dāng)在新《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，但修訂草案規(guī)定得非常原則和粗糙，處罰不夠具體和嚴(yán)厲，自由裁量空間大，不符合精細(xì)化管理的要求。”中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道解釋，

       同時(shí)，根據(jù)修訂草案規(guī)定，個(gè)人可能面臨的最低處罰額為200元，情形如違規(guī)露天焚燒秸稈、違規(guī)燃放煙花爆竹等，企事業(yè)單位面臨的最低處罰額則為2000元，像服裝干洗店、機(jī)動(dòng)車維修點(diǎn)未設(shè)置異味和廢氣處理裝置等污染防治設(shè)施的，都可能面臨處罰。

       此外，修訂草案還取消了現(xiàn)行法中50萬元的處罰上限，代以倍數(shù)類懲罰標(biāo)準(zhǔn)。如造成一般或較大大氣污染事故的，按所造成直接損失的1倍以上3倍以下計(jì)算罰款，造成重大或特大大氣污染事故的，按直接損失3倍以上5倍以下計(jì)算罰款。

       建議增加“信息公開和公眾參與”一章

       根據(jù)全國(guó)人大提供的材料，全國(guó)人大環(huán)資委曾就國(guó)務(wù)院法制辦公開征求意見的《大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》，向各地省級(jí)人大環(huán)資委征求意見。

       有地方人大環(huán)資委提出，建議應(yīng)明確行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化各級(jí)政府的環(huán)境質(zhì)量主體責(zé)任。應(yīng)嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)不依法作出行政許可，不依法查處違法行為，未依法及時(shí)處置大氣污染事故，以及其他未依法履職的行為，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)訓(xùn)勉談話、通報(bào)批評(píng)或者問責(zé)程序，造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的，政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

       也有地方人大環(huán)資委提出，建議進(jìn)一步明確在大氣污染防治方面的資金投入機(jī)制，增加對(duì)地方政府在大氣污染治理方面投入情況的考核。

       “各級(jí)政府應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，要保障一定的資金投入，形成各級(jí)政府都要投入治霾的局面。如果國(guó)家設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)污染比較嚴(yán)重地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予一定的支持，可以幫助該地區(qū)更好地治理大氣污染。”柴發(fā)合分析。

       同時(shí)，還有地方人大環(huán)資委提出，建議應(yīng)設(shè)置環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、污染物排放信息公開，公眾聽證、公眾參與大氣污染治理方式方法、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策以及公眾的權(quán)利義務(wù)等條款，細(xì)化環(huán)評(píng)的公眾參與等內(nèi)容，鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化信息公開，形成各負(fù)其責(zé)、共同治理的社會(huì)局面。

       “大氣質(zhì)量涉及廣大民眾的切身利益，建議在修訂草案中增加一章專門論述信息公開和公眾參與。”王毅指出。